“十五五 ”规划建议提出，“促进人口高质量发展
。健全覆盖全人群 、全生命周期的人口服务体系
”。随着我国人口结构深刻转型 ，面对人口变化对经济社会发展的系统性影响，构建普惠导向的“一老一小”服务体系
，既是一项紧迫的现实任务，也是支撑中国式现代化的民生工程 。“一老一小 ”作为人口结构中最需要公共支持的两端 ，直接关系家庭稳定
、社会活力
，为其构建普惠型服务体系，是释放人口发展潜能的重要举措
。

“一老一小
”并非两个分割的政策领域 ，而是紧密联结的单元

从总体上看
，目前我国人口形势呈现“三个同时”：低生育率常态化与高龄化加速并存，家庭规模小型化与抚养压力上升并存 ，劳动力供给下降与技能需求提升并存。人口数量的变化与结构的演进正在深刻改变家庭结构、社会需求和公共服务的供给方式 。

一方面
，生育 、托育
、教育成本成为制约育龄家庭生育意愿的关键因素，与此同时 ，广大家庭对优质普惠服务的需求急剧增加
，资源短缺问题凸显
。另一方面，高龄人口规模持续扩大、结构快速上移 ，失能半失能老年人数量上升，传统家庭照护功能显著弱化
，专业化 、普惠性的居家社区养老服务需求呈现刚性增长。此外，家庭结构的单核化趋势更为明显 ，“一对夫妻照顾四位老人
、一个孩子 ”的现象普遍存在
，“上有老、下有小”的双重压力使大量家庭处于“工作—照护
”两难境地 。这些现实挑战，不仅关系民生福祉 ，也关系到国家人口发展能力 、劳动力可持续供给以及未来经济社会发展
。

必须看到
，“一老一小”并非两个分割的政策领域，而是紧密联结的家庭单元、人口单元和发展单元。如果不能以系统思维回应“一老一小 ”的现实困境 ，生育支持难以见效
，老龄社会风险难以缓解，人口高质量发展的基础就难以稳固 。

普惠导向既不是“大水漫灌
” ，也不是政策平均主义

构建覆盖全人群
、全生命周期的人口服务体系
，核心是坚持普惠性、基础性 、兜底性的制度取向
。普惠导向既不是“大水漫灌”，也不是政策平均主义。

从发展逻辑看 ，普惠导向是为人口高质量发展夯实制度基础 。普惠托育减轻家庭生育和养育成本，有助于提升家庭稳定预期；普惠养老提升高龄群体生活质量
，减少照护对家庭劳动力的“挤出效应 ”，为提高劳动参与率拓展现实路径。从公平逻辑看 ，普惠导向有助于缓解区域
、城乡、群体之间的发展不均衡
。托育 、教育
、养老等资源呈现显著的结构性差异
，通过普惠式改革，可以有效弥合公共服务供给的“断档口
”。从治理逻辑看 ，普惠导向推动政府从“补缺式兜底”走向“全周期供给 ”
，从碎片化项目转向体系化治理，形成一套贯穿“生育—托育—教育—就业—照护—养老
”的全链条制度安排 。

普惠式改革不是简单增加投入 ，而是通过制度创新提升资源配置效率
，通过标准化建设提升服务可及性，通过数字化手段提升服务可达性 ，通过城乡统筹和区域协同提升整体均衡性
。

多方协同推动“一老一小”服务体系不断完善

第一
，健全生育支持政策体系。完善覆盖“生育—托育—教育 ”全链条的支持政策，加快托育服务普惠发展 ，建立生育费用减负机制，完善住房、就业 、税收等配套支持 。大力发展普惠托育
，通过社区嵌入式
、准公共化运营等方式，解决“入托难、入托贵
”问题
。推动学前教育扩容提质 ，提升公办园占比
，推进教育减负，让育龄家庭“敢生 、愿生
、能养”。

第二 ，完善居家社区机构养老服务体系 。坚持以居家社区为基础、机构服务为支撑
，推动社区综合服务设施嵌入式布局，提升上门服务 、长期照护、康复护理等能力
。在长期护理保障方面 ，完善护理需求评估
、服务支付、监督管理机制
，使高龄 、失能老人获得稳定
、可负担的照护服务。推进医养结合，提升基层医疗机构在慢病管理、康复支持 、健康促进等方面的服务能力 。

第三 ，增强普惠服务体系的均衡性
。促进优质教育
、养老服务、医疗资源向基层延伸
，缩小城乡地区间的基本公共服务差距。推动区域托育和养老服务资源联建联享，鼓励城市支持乡村发展“托育—养老 ”综合体 ，为农村留守儿童 、高龄老人提供相关服务 。促进人口净流入地区提升服务供给能力，使基本公共服务与人口流动趋势相匹配。

第四
，强化数字赋能和人才支撑
。加强“一老一小”服务平台建设，实现服务资源统筹
、需求精准识别和服务全过程监管 ，依托数字化转型提升托育、养老机构的管理水平和专业化程度。加快专业人才队伍建设
，完善托育 、养老护理职业体系，提升从业人员待遇 ，拓展职业发展前景 。

构建普惠导向的“一老一小
”服务体系
，是促进人口结构合理化
、提升家庭发展能力、增强社会发展可持续性的关键环节
。要坚持系统观念 、需求导向和多方协同，推动“一老一小”服务体系不断完善 ，以制度创新增强人口发展的内生动力
，以普惠服务托牢家庭发展的安全底盘，为实现人口高质量发展奠定坚实基础 ，为推进中国式现代化汇聚源源不断的人口活力。

作者李颖
，系中共广东省委党校公共管理教研部副教授